Presupuestos de papel

Joaquín Asensio
Economista
Ex Subdirector General en el Puerto de Barcelona

Durante estos días se ha iniciado la tramitación parlamentaria de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) para el 2021. La Ley de Presupuestos es una de las leyes más trascendentales del país, en términos económicos. Lo es mucho más en estos momentos, debido a las dificultades económicas derivadas de las medidas adoptadas para combatir la pandemia del Covid. Estos presupuestos pueden constituir una “palanca” importante para reactivar la economía del país una vez se hayan podido superar los problemas sanitarios de la pandemia. Además, pueden servir, si se hace bien, para canalizar los recursos importantes que ha puesto a nuestra disposición la Unión Europea. Se estima en el proyecto elaborado por el Gobierno que se dispondrán de unos 26,6 miles de millones de euros provenientes de Europa. Este sustancial montante de dinero es una oportunidad que debe aprovecharse para aplicar eficazmente estos recursos para poder reactivar la economía del país, totalmente dañada como no se había visto antes[i].

Es oportuno reflexionar sobre la importancia que tiene la tramitación parlamentaria de los PGE.  Se trata de una Ley de tal transcendencia que, en el caso de su rechazo por parte de la mayoría parlamentaria, puede determinar la necesaria caída del Gobierno y la convocatoria de nuevas elecciones.  Los PGE son algo más que las puras cuentas públicas del Estado. A mi modo de ver son algo más profundo: se pueden contemplar como un “contrato” anual que se establece entre la ciudadanía y el Gobierno. Por ello es preceptivo que se aprueben en el Parlamento, institución que representa la soberanía popular, es decir: a los ciudadanos[ii].

Este “contrato” contempla una tesis muy relevante: la del sacrificio por parte de los ciudadanos, que están dispuestos a contribuir con sus recursos a la financiación del Estado mediante los impuestos (que se regulan en los PGE) y la obligación del Gobierno de aplicar estos recursos a determinados gastos y programas presupuestarios. Por lo tanto, igual como es exigente el Gobierno en el cobro de los impuestos, los ciudadanos deberíamos ser exigentes en cuanto al cumplimiento de los PGE.

Aunque en los PGE se contemplan grandes cantidades de dinero – en el proyecto para el 2021 se estima en un montante total de 456 mil millones de euros[iii]-, hay que señalar que el margen presupuestario no es muy elevado. Antes de elaborar los presupuestos, como se dice vulgarmente “gran parte del pescado está vendido”. Existe un alto porcentaje de los PGE que son gastos comprometidos o consolidados, que admiten poca variación. Por ejemplo: los sueldos de los funcionarios, las pensiones, determinados gastos corrientes, los gastos financieros, las transferencias a las Comunidades Autónomas y los entes locales, que soportan una parte muy importante de los gastos sociales[iv], etc. No obstante, sí que existe una capacidad de actuación en el Capítulo VI de los PGE que corresponde a las “inversiones reales del presupuesto de gastos”. El volumen de inversiones de este capítulo ascendió en el 2019, a nivel consolidado, a unos 10,2 miles de millones de euros[v].

Por ser un capítulo transcendente en cuanto al reparto territorial de las inversiones del Estado, las inversiones reales se presentan por proyectos en un anexo del presupuesto distribuidas por Comunidades Autónomas.

Cabe preguntarse ¿por qué este interés en el reparto territorial de estas inversiones? Las principales razones son las siguientes:  el sector público es el principal agente inversor de la economía y más en momentos de crisis cuando se contrae la inversión del sector privado; repercuten directamente en el PIB de la Comunidad Autónoma en donde se ejecutan, en el año que se ejecutan y, si son rentables económica y socialmente, suelen favorecer la competitividad y el crecimiento de la zona de su influencia. En definitiva, tienen un impacto regional positivo.

Una parte muy relevante del importe de estas inversiones corresponden al Ministerio de Transportes y sus entes públicos empresariales, como ADIF, Renfe, Enaire, SEITT, Puertos del Estado y autoridades portuarias, entre otros[vi][vii]. En la “batalla política” se suele expresar, por parte de los representantes políticos de las Comunidades Autónomas, en que medida se han llevado “más tajada” de este capítulo para inversiones en infraestructura de su Comunidad. Y han sido, en muchas ocasiones, parte importante de los acuerdos políticos para la aprobación de los PGE[viii] la inclusión de determinadas inversiones en los mismos.

Pero más importante de lo que se presupuesta es lo que realmente se ejecuta. Sobre esto es oportuno realizar un seguimiento de los informes que realiza semestralmente la IGAE[ix], en los que muestra el porcentaje de ejecución regionalizada de las inversiones del Estado del Capítulo VI y se pueden apreciar diferencias muy notables según las Comunidades Autónomas. En el periodo del 2015 al 2018[x], por ejemplo, la media de ejecución de inversiones del Estado en Catalunya se situó en un 65,9 %, mientras que en la Comunidad de Madrid fue del 113,9%, para el propio año 2018 del 57,7% y 100,8%, respectivamente[xi]. En el año 2019 solamente se ejecutaron 811 millones de euros en Catalunya, no se puede hacer la comparativa de ejecución con el presupuesto ya que no fueron aprobados los PGE para dicho año.

La baja ejecución de las inversiones en infraestructura en Catalunya es debido a la inclusión en los PGE, año tras año, de inversiones muy relevantes para la competitividad de su economía, que no se ejecutan o lo no hacen a un ritmo acorde con lo programado. Entre estas inversiones se encuentran las reiteradamente prometidas inversiones en la mejora de cercanías, los accesos del puerto de Barcelona y las obras relativas al Corredor Mediterráneo, entre otras. Estas obras vienen incluyéndose en los PGE desde casi una década y luego no se ejecutan

Hay que señalar que esta baja ejecución de las inversiones en infraestructura en Catalunya es debido a la inclusión en los PGE, año tras año, de inversiones muy relevantes para la competitividad de su economía, que no se ejecutan o lo no hacen a un ritmo acorde con lo programado. Entre estas inversiones se encuentran las reiteradamente prometidas inversiones en la mejora de cercanías, los accesos del puerto de Barcelona y las obras relativas al Corredor Mediterráneo, entre otras. Estas obras vienen incluyéndose en los PGE desde casi una década y luego no se ejecutan.

Para justificar la baja ejecución de las inversiones en Catalunya caben dos posibles razones:

  1. Que realmente exista una voluntad por parte del Estado español, reiterada en el tiempo, independiente del partido que gobierne, en el incumplimiento de las inversiones que Catalunya necesita para mantener su competitividad, contribuyendo a limitar las posibilidades de crecimiento de su economía. De ser esta la razón, justificará el crecimiento del número de ciudadanos de Catalunya que desean un Estado propio.
  2. O, de no ser ésta la razón, el hecho de la baja ejecución presupuestaria, solo podría deberse a que los altos funcionarios del Ministerio de Transportes tienen unas prioridades distintas a las que establece la soberanía popular en el Parlamento a través de la Ley de PGE. Tal como he mencionado en el “contrato” entre ciudadanos y Gobierno que se establece en su elaboración. En este caso, habría que actuar como hace la empresa privada con los directivos que no ejecutan sus planes: cesarlos.

En cualquier caso, las inversiones que aparecen en los PGE son “inversiones de papel”, solo existen en el papel hasta que se ejecutan efectivamente. De aquí se justifica el título de este artículo: “Presupuestos de papel”. Los ciudadanos deberíamos ser mucho más exigentes con el Estado y sus instituciones para que cumplan los objetivos presupuestarios y el Gobierno mucho más con sus altos funcionarios para que actúen de acuerdo con las prioridades establecidas en los PGE. De lo contrario se estaría quebrando “el contrato” con los ciudadanos.


[i] Leer mis artículos precedentes publicados en el Diario del Canal Marítimo en los que avanzaba la necesidad de estas medidas para paliar los problemas económicos de la pandemia: “Coronavirus: después del Día D”, de fecha 30-3-2020, “Coronavirus: ¿Europa existe?”, de fecha 3-4-2020 y “Coronavirus: un nuevo Plan Marshall”, de fecha 11-5-2020.

[ii] Por ello es un contrasentido que determinadas fuerzas políticas deslegitimen el voto de los PGE de otros partidos. Todos son representantes de los ciudadanos, independientemente del número de diputados que dispongan o de su ideología. Es el principio democrático de la representación de la soberanía popular.

[iii] Presupuestos Generales del Estado Consolidados para el 2021, Capítulos I a VIII, no se incluyen los pasivos financieros.

[iv] Como educación, sanidad, ayuda social, dependencia, determinados servicios públicos, etc.

[v] Dentro de este total se incluyen las inversiones del Sector Público Empresarial que ascendieron a unos 3,7 miles de millones de euros.

[vi] Aunque se incluyan las inversiones de estos entes empresariales en los PGE, no quiere decir que sus recursos procedan del Estado. Estos tienen en mayor o menor medida recursos propios procedentes de los ingresos que obtienen por su actividad. En el caso particular de Enaire (aeropuertos) y las autoridades portuarias, no han recibido, hasta ahora, aportaciones o subvenciones del Estado, son entes que se autofinancian a base de los propios ingresos de su actividad.

[vii] En el caso de los puertos, que conozco bien, cuando se comparan las inversiones del Estado en una Comunidad u otra, existe un sesgo importante. Se traslada la opinión que es el Estado que invierte cuando son ingresos que se recaudan localmente mediante las tasas que pagan los usuarios del puerto. En los puertos rentables, como el de Barcelona y Valencia, se produce además la circunstancia inversa: que una parte importante de los recursos generados por su actividad, que se generan en su Comunidad Autónoma, se transfieren para financiar los servicios centrales, en Madrid, de Puertos del Estado, hacia otras autoridades portuarias deficitarias y, recientemente, al propio Estado a través del impuesto de sociedades.

[viii] En muchas ocasiones por el PNV y también se había utilizado como parte de la política de “peix al cove” de Jordi Pujol en Catalunya.

[ix] Intervención General de Administración del Estado. Organismo fiscalizador dependiente del Ministerio de Hacienda.

[x] No se llegaron a aprobar los PGE para el 2019 y el 2020. Se funcionó con presupuestos prorrogados que no se regionalizan, por lo que no se puede hacer la comparativa entre el presupuesto y su ejecución por comunidades autónomas.

[xi] Ver artículos de Eduardo Magallon, en “La Vanguardia” del día 30 de julio del 2019, de Manuel Mas  en “Diario 16” de 25 de julio del 2020, de Max Jiménez Botias en “El Periódico” de 7 de agosto del 2020 y de Dani Cordero en “El País” de 30 de mayo del 2019.