Del poder de las infraestructuras a las infraestructuras del poder I

La planificación de las infraestructuras en España

Joaquín Asensio
Economista
Ex Subdirector General en el Puerto de Barcelona

Seguramente algunas personas se preguntan la causa de que determinados países sean más prósperos que otros, superan mejor las crisis o pueden proporcionar un mejor nivel de vida a sus ciudadanos. La respuesta es que estos países gozan de una mejor estructura económica[1]. Las infraestructuras de un país forman parte de esta estructura económica y constituyen la base sobre la que esta se sustenta. Utilizando un símil, son “el edificio” en el que se desarrolla la actividad económica. Por ello, su adecuada dotación y planificación es fundamental para que el país sea competitivo. Es una condición necesaria pero no suficiente para la competitividad de los sectores económicos. Se necesitan muchas otras condiciones, pero si las infraestructuras son deficientes, están mal diseñadas, o no se ajustan a criterios socioeconómicos, va a ser muy difícil desarrollar una actividad económica competitiva. Las decisiones que se ejecuten en relación a las infraestructuras van a determinar el futuro económico del país[2].

Es condición indispensable contemplar la estructura económica del territorio sobre el que se deben desplegar las infraestructuras. El hecho de contar con recursos escasos, los presupuestos públicos, exige realizar una adecuada selección de los proyectos a ejecutar, analizando diferentes alternativas y eligiendo la alternativa que tenga un mayor beneficio económico y social. En el caso de las infraestructuras de transporte es además necesario elegir sobre que mapa se diseñan: “el mapa político” con sus provincias y capitales, o el “mapa económico”, en el que se representan los principales flujos de actividad económica e intercambios de personas y mercancías.

Respecto a la planificación de las infraestructuras en España, durante el pasado mes de julio, entre las noticias sobre el Covid y la monarquía, ha pasado un tanto inadvertido en los medios de prensa el contundente informe realizado por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF)[3] sobre las Infraestructuras de Transporte[4], que recomiendo su lectura detallada para los interesados en el tema.

En dicho informe se concluye, entre otras muchas cosas, en referencia a los proyectos de inversión en infraestructuras de transporte, que ni los proyectos más importantes son sometidos a una verdadera evaluación ex ante que permita estimar sus efectos económicos. Además, en la mayoría de las ocasiones, las grandes decisiones están tomadas antes de realizar los estudios de viabilidad. Y que, en estos estudios, cuando se realizan, los beneficios económicos y sociales están sobrevalorados muy por encima de la realidad y, por el contrario, los costes de inversión muy infravalorados, estos acaban siendo siempre muy superiores cuando las obras finalizan[5]. En definitiva, lo que nos indica el AIReF es que no se tienen en consideración los criterios económicos y sociales en la planificación de los proyectos a ejecutar en infraestructuras de transporte. Y, que cuando por exigencias normativas se realizan estudios de viabilidad[6], suele estar sesgados, como decimos de alguna forma en el sector: “para que dé y cumplir el expediente”[7].

Por otra parte, el AIReF también indica que la planificación no se realiza siempre identificando los problemas de movilidad y considerando las alternativas posibles para resolverlos. Textualmente dice que: “El objetivo pasa a ser ejecutar uno u otro proyecto y no resolver un déficit de accesibilidad…” y que: “Los resultados de los estudios de viabilidad, por más rotundos que resulten, no determinan la alternativa que escoge la Administración.” Dicho en otras palabras, en las decisiones sobre las infraestructuras no se tienen en consideración los criterios económicos y sociales, pero tampoco los técnicos.

En definitiva, el AIReF nos viene a confirmar, lo que ya sabíamos todos: que las infraestructuras de transporte se planifican con criterios políticos, pues si no se tienen en cuenta los criterios técnicos ni los económicos y sociales, solo quedan éstos, ya que de lo contrario sería peor: serían criterios arbitrarios. Pero esto tampoco es novedad, ya que el propio Tribunal de Cuentas Europeo[8], en referencia las líneas de alta velocidad ferroviaria, indica: “La decisión de construir líneas de alta velocidad a menudo se basa en consideraciones políticas, y por lo general no se recurre a análisis de costes-beneficios como instrumento para sustentar una toma de decisiones rentable.”


La verdad es que la planificación de infraestructuras en España está desvinculada de la realidad económica y social. Tenemos el ejemplo de los accesos a los puertos: el planificador de infraestructuras en España estuvo tan ajeno a la realidad económica del país y las necesidades de su competitividad económica que se olvidó de conectar las infraestructuras terrestres con los puertos. Los accesos ferroviarios y viarios de los puertos no se incluyeron en la planificación y, ahora, los propios puertos deben ejecutarlos por sus propios medios, si no quieren ver afectada su competitividad[9].

Si nos centramos, particularmente, en las inversiones realizadas en alta velocidad ferroviaria (AVE). Hay que señalar que desde el año 1987 hasta el 2018 se han invertido en España unos 61 mil millones de euros en el AVE, de los cuales el 25% se ha financiado con fondos europeos. Esto pone en evidencia la prioridad que han dado los gobiernos españoles a estas inversiones. Según las propias estimaciones del Ministerio, actualmente hay una red operativa de unos 3.200 km. y quedaría por construir unos 5.600 km. adicionales, que representarían aproximadamente unos 73 mil millones más de euros. No cabe duda que la alta velocidad ha canalizado el mayor esfuerzo inversor de este país en los últimos años y compromete los presupuestos públicos de los próximos ejercicios.

Pues también el AIReF carga contra el AVE, indicando que se había justificado la construcción de la red de alta velocidad con el objetivo de contribuir a una mayor cohesión territorial. El AIReF indica que no ha logrado mejorar la cohesión territorial[10] y que los resultados de todos los análisis realizados indicaban que el AVE ha contribuido a todo lo contrario.

Por otra parte, el AIReF, con sus propios medios, ha evaluado mediante un Análisis Coste Beneficio ex post los corredores de alta velocidad, concluyendo que las rentabilidades socioeconómicas están lejos de los mínimos exigidos para la ejecución de infraestructuras y que los beneficios sociales no compensan los costes fijos de construcción. Es decir: no son rentables ni económica ni socialmente ni contribuyen a la cohesión territorial. El propio AIReF, pide que se replanteen los 73 mil millones restantes por invertir, en definitiva, que se paralicen las obras. Ello significaría, a mi entender, dejar una parte de las obras por construir, es decir: túneles, puentes, etc., que no verán nunca ningún tren.

La autoridad independiente, en este caso, nos ha venido a corroborar lo que también intuíamos todos. Los volúmenes de pasajeros que se producen en los corredores ferroviarios de alta velocidad no son suficientes para que la inversión sea rentable, pero no solo financieramente[11], que se daba por descontado de que no, sino que tampoco económica ni socialmente. Yo lo resumo así: con estas inversiones el país está destruyendo valor económico y social. De hecho, el Tribunal de Cuentas Europeo indica que los corredores de alta velocidad para que comiencen a tener un impacto económico y social positivo necesitan un tránsito mínimo medio de unos 9 millones de viajeros al año.

Ha sido un error implantar la alta velocidad ferroviaria en determinados corredores que no serán nunca rentables desde el punto de vista económico, social y de cohesión territorial, y que, con excepción de la línea Madrid-Barcelona, no llegarán a cubrir nunca tan siquiera, los costes de explotación[12]. Este error representa un coste muy elevado para e país, es lo que los economistas denominamos “coste de oportunidad”, es decir: que beneficios económicos y sociales se hubiesen obtenido en el caso de que parte de los recursos invertidos se hubiesen destinados a otra finalidad. Para ello es importante resaltar algunos datos. Las inversiones de ADIF Alta Velocidad acaparan el 96 % de todas las inversiones ferroviarias de los últimos años [13], por lo tanto, solo se ha destinado un 4% de la inversión al resto de actividades ferroviarias: tren convencional, de mercancías y de cercanías. En el caso de cercanías la desproporción entre el uso y la inversión que se realiza es patente, ya que representa el 87% del total de viajeros, mientras el AVE solo representa el 4%. Hay que señalar que el sistema de cercanías actual es totalmente ineficiente, con continuos retrasos, poco fiable, ausente de inversión y cercano al subdesarrollo, cuando es patente que cualquier inversión o mejora en su explotación transciende a importantes beneficios económicos y sociales. Hay que señalar que desde 1990 hasta 2018, solamente se han invertido en España 3,7 miles de millones de euros[14] en cercanías, una cantidad irrisoria (127 millones euros anuales), principalmente en Madrid (48%), en Barcelona (17%) y en Cádiz (17%).

En cuanto al transporte de mercancías, se da la circunstancia de la poca cuota modal que representa, también compatible con la baja o nula inversión en este medio. España tiene cuotas de transporte irrisorias en comparación con los otros países europeos, la cuota del transporte ferroviario de mercancías representó en 2018 solamente un 1,8% del total en toneladas netas[15]. El medio de transporte utilizado para las mercancías en España es casi en exclusiva la carretera; medio mucho más contaminante, económica y socialmente menos rentable. Lo sorprendente es que, con muy pequeñas inversiones, el ferrocarril de mercancías podría ser muchísimo más eficiente y mejorar su cuota. Por ejemplo, hoy en día la composición de los trenes de mercancías es de 400 metros, pero con pequeñas inversiones en apartaderos ferroviarios podrían utilizarse trenes de hasta 750 metros lo que significaría prácticamente doblar su productividad. En la línea Madrid-Barcelona, se estima que con una total inversión entre 20 a 25 millones de euros se podría conseguir. No se entiende que año tras año estas actuaciones se vayan demorando. El tren de mercancías es fundamental para la competitividad de las empresas y para ayudar a nuestra fuerza exportadora[16]. No me extenderé más en este tema que da suficiente juego para un artículo aparte.

A pesar de lo explicado anteriormente, en la publicidad exterior del Gobierno, en la “Guía de Negocios de España”[17], se vanagloria de ser el primer país de Europa y el segundo del mundo, tras China, en kilómetros de AVE en explotación[18]. A veces me puedo poner en la “piel” de los países europeos denominados “frugales” que hemos calificado de “antisolidarios” al oponerse a los fondos de reconstrucción europeos. No se si Vds. opinarían lo mismo si dieran dinero a un amigo para desarrollar su empresa de transporte, pensando que comprará un camión y luego descubren que se lo ha gastado en un Ferrari (AVE).

Así mismo, en la citada Guía, se indica que “En la actualidad Madrid está conectada mediante tren de alta velocidad con 30 ciudades de España”. Se me ocurre un posible titular de estilo deportivo para esta expresión: “Madrid 30, resto de España 1”. Es decir, se ha impuesto de nuevo en la planificación el sistema radial, tradicional e histórico en todas las infraestructuras de España, nada nuevo y que tuviera que ver con la realidad económica y los corredores donde se concentra la mayor parte de la población. Esto fue descaradamente un objetivo político del presidente Aznar, en su momento, de “conectar Madrid mediante AVE con todas las capitales de provincia”, lo citó así textualmente. Fue una voluntad política: un centro “hiperconectado” que irradia hacia las provincias. Solamente una cierta racionalidad ha sido impuesta desde Europa, obligando a que se de prioridad al “corredor mediterráneo” en contra de la voluntad de todos los gobiernos que ha habido en España, que siguen propugnando el sistema radial. De todas formas, no es preocupante …, ese corredor se está ejecutando a “pasos de tortuga”.

Pues, en resumen, aludiendo al título de este articulo, hay que tener en cuenta el “Poder que tienen las Infraestructuras”, cuando se planifican y diseñan con criterios económicos y sociales, para mejorar la estructura económica de un país, aportar prosperidad y contribuir a su competitividad exterior. Cuando se planifican con criterios políticos y se transforman en “las infraestructuras del poder”, el poder las utiliza en su propio beneficio, solo comportan un despilfarro de recursos. Las decisiones tan transcendentales como estas son las que diferencian unos países de otros, se entiende que algunos tengan un peor crecimiento, una menor prosperidad, sean menos competitivos, tengan más paro, etc.

Me disgusta acabar este artículo así, no se si hay esperanza de que se puedan hacer las cosas de otra forma, pero tampoco se aprecia ningún signo de voluntad política de reconocer los errores y rectificar. Creo que no tiene remedio.


[1] La estructura económica de un país, como su propio nombre indica, se basa en factores estructurales y no coyunturales; es el resultado de la aplicación de determinadas políticas económicas, durante periodos muy largos de tiempo, en la mejora de los sectores productivos (agricultura, industria, servicios), en la formación de sus ciudadanos, en políticas sociales, en políticas de investigación y desarrollo, etc. y, sobre todo, el de disponer unas instituciones políticas, administrativas y judiciales eficaces. Por todo ello, la estructura económica de un país no es algo que se pueda modificar en pocos años, se necesitan décadas de consenso social y político respecto a la dirección de los cambios, por encima de las coyunturas electorales. Depende, también, de la tradición democrática en la resolución de los problemas y los conflictos, de como hacer las cosas, de adoptar las decisiones en base a criterios económicos y sociales, por parte de los gobiernos, actuales y precedentes, para planificar la economía.

[2] Por ejemplo, si construimos unas infraestructuras de transporte destinadas fundamentalmente a la movilidad de personas es posible que estemos determinando, a priori, el peso futuro de determinados sectores productivos (servicios, turismo, etc.), en detrimento de otros sectores que reclaman la logística de las mercancías (industria, agricultura, etc.).

[3] Es un organismo independiente creado en el 2013 por el Gobierno español, a iniciativa de la Unión Europea. Este organismo tiene la misión de emitir informes y evaluaciones sobre la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera del país.

[4] Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). Evaluación del Gasto Público 2019 (Julio 2020). “Estudio Infraestructuras de Transporte”.

[5] La desviación mínima está en un 30%.

[6] Habitualmente se utiliza la metodología coste-beneficio (ACB) con la que se evalúa de forma exhaustiva los beneficios económicos y sociales que un proyecto de infraestructura generará en el futuro en relación a los costes de inversión y de explotación que representará.

[7] El Catedrático de Transporte de la UPC, Mateu Turro, por ejemplo, indica en referencia a los ACB de los proyectos de infraestructura de transporte que son a menudo documentos de mala calidad, esencialmente elaborados para cumplir requisitos burocráticos. Mateu Turro. “La utilidad del análisis coste-beneficio para los proyectos portuarios”. Diario “el Vigia”, 17 de Julio de 2018.

[8] Tribunal de Cuentas Europeo. Informe Especial nº 19 (2018). “Una red de ferrocarril de alta velocidad en Europa”.

[9] Se ha creado un fondo específico denominado “Fondo Financiero de Accesibilidad Terrestre Portuaria” (FFATP), en que los puertos rentables, además de realizar sus propios accesos, deben aportar una parte de sus beneficios para la financiación de los accesos de los puertos deficitarios. Un sistema de “solidaridad” obligatorio.

[10] Sería bueno reflexionar en cuanto contribuirá el AVE en el deterioro de lo que se ha denominado “España vaciada”. El AVE solo conecta grandes poblaciones con pocas paradas, a su paso junto al resto de territorio “no deja nada”.

[11] Rentabilidad financiera se refiere a la recuperación de la inversión y los gastos de explotación mediante los ingresos propios que genera la infraestructura. El mismo análisis que haría un privado.

[12] El número de viajeros AVE en 2018 alcanzó una cifra total de 21,3 millones, en el corredor Nordeste hubo 8,7 millones, en el del Sur 6 millones, en el de Levante 4,2 millones, en el resto de corredores solo se alcanzaron los 2,3 millones. CNMC, id.

[13] Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) (diciembre 2019). “Informe Anual del Sector Ferroviario 2018”. INF/DTSP/005/19.

[14] Euros de 2018. Id AIReF.

[15] La cuota modal media del ferrocarril en los países de la UE estaría en el entorno del 17%. (Eurostat).

[16] La necesidad de la implantación del “corredor mediterráneo” para las mercancías en la zona más exportadora de España.

[17] ICEX-España Exportaciones e Inversiones, E.P.E., M.P.  (junio 2019). “2019 Guía de Negocios en España”.

[18] No indican, por supuesto, que la intensidad de uso (numero de pasajeros-Km) “es la más baja de todos os países con una red significativa de alta velocidad ferroviaria”. AIReF, id.